ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 сентября 2015 г. N 46-КГ15-17
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д., Николаевой О.В.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Самарской области на решение Железнодорожного районного суда Самарской области от 5 августа 2014 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 10 октября 2014 г. по заявлению ГБУЗ "Самарский областной наркологический диспансер" об оспаривании решений Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Самарской области.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Николаевой О.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Железнодорожного районного суда г. Самары от 5 августа 2014 г. заявление ГБУЗ "Самарский областной наркологический диспансер" (далее - Областной наркологический диспансер) об оспаривании акта проверки от 5 июня 2014 г. N 93-М (далее - акт проверки) и предписания от 6 июня 2014 г. N 1236-06/2014-П (далее - предписание) Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Самарской области (далее - Росздравнадзор по Самарской области) удовлетворено частично: признаны незаконными акт проверки и предписание в части пункта 2, согласно которому в нарушение пункта 4 Порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 502н (далее - Порядок создания и деятельности врачебной комиссии), врачебная комиссия Областного наркологического диспансера принимает решение о недобровольной госпитализации пациентов. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 10 октября 2014 г. решение Железнодорожного районного суда г. Самары от 5 августа 2014 г. изменено: признаны незаконными и отменены акт проверки и предписание в части пункта 1, согласно которому Порядок оказания медицинской помощи по профилю "Наркология", утвержденный приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 15 ноября 2012 г. N 929н (далее - Порядок оказания медицинской помощи по профилю "Наркология"), Областным наркологическим диспансером не соблюдается в части штатного обеспечения, материально-технического оснащения. В остальной части решение суда оставлено без изменения.
Определением судьи Самарского областного суда от 5 декабря 2014 г. Росздравнадзору по Самарской области отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе, поступившей в Верховный Суд Российской Федерации, заявитель ставит вопрос об отмене судебных постановлений.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2015 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 августа 2015 г. кассационная жалоба Росздравнадзора по Самарской области с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации усматривается, что судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела допущено такого характера существенное нарушение норм материального права.
Из материалов дела следует, что Росздравнадзором по Самарской области в ходе внеплановой выездной проверки соблюдения Областным наркологическим диспансером законодательства выявлены нарушения Порядка оказания медицинской помощи по профилю "Наркология" в части штатного обеспечения и материально-технического оснащения, а также Порядка создания и деятельности врачебной комиссии, поскольку врачебная комиссия Областного наркологического диспансера принимает решение о недобровольной госпитализации пациентов.
Согласно приказу главного врача Областного наркологического диспансера от 9 января 2014 г. N 59 на врачебную комиссию стационара возложена функция принятия решения о недобровольной госпитализации больного в стационар в соответствии со статьей 29 Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании". Проверкой установлено, что больные алкоголизмом (наркоманией, токсикоманией) помещались в стационар в принудительном порядке без судебного решения на длительное время.
Не согласившись с результатами проверки, Областной наркологический диспансер обратился в суд с заявлением о признании незаконными акта и предписания Росздравнадзора по Самарской области.
Суд, признавая незаконным акт проверки и предписание в части полномочий комиссии о недобровольной госпитализации, указал, что принудительная госпитализация лиц, страдающих тяжелыми расстройствами, вызванными употреблением психоактивных веществ, соответствует конституционным целям ограничения прав и свобод граждан, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку в настоящее время процедура госпитализации в наркологический диспансер больного наркоманией (алкоголизмом, токсикоманией) без его согласия не имеет четкого нормативно-правового регулирования. По мнению суда, процедура обращения в суд с соответствующим заявлением в порядке главы 35 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации для получения судебного решения о принудительной госпитализации требует времени и не может применяться для больных наркоманией (алкоголизмом, токсикоманией), поскольку, как правило, таким лицам требуется немедленное оказание медицинской помощи со стороны врачей-наркологов.
В связи с этим суд пришел к выводу о том, что принудительная госпитализация больных наркоманией и алкоголизмом по решению комиссии без получения судебного решения о такой госпитализации является разумной и законной.
Судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда согласилась с таким суждением суда первой инстанции.
Между тем, судами не учтено следующее.
Статья 41 Конституции Российской Федерации гарантирует право на охрану здоровья и медицинскую помощь, что предполагает не только обязанность лечебных учреждений оказывать медицинскую помощь при обращении за ней, но и право граждан свободно принимать решение об обращении за медицинской помощью и о прохождении курса лечения. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в определенных случаях, установленных федеральным законом (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации). Одним из таких случаев является наличие у лица тяжелого психического расстройства, представляющего непосредственную опасность для окружающих.
В силу статьи 20 Закона об основах охраны здоровья медицинское вмешательство без согласия гражданина, одного из родителей или законного представителя допускается судом в отношении лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами, в случаях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации.
Статьей 29 Закона о психиатрической помощи определено, что лицо, страдающее психическим расстройством, может быть недобровольно (принудительно) госпитализировано в психиатрический стационар до постановления судьи, если его психиатрическое обследование или лечение возможны только в стационарных условиях, а психическое расстройство является тяжелым и обусловливает его непосредственную опасность для себя или окружающих, или его беспомощность, то есть неспособность самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности, или существенный вред его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если лицо будет оставлено без психиатрической помощи.
Приведенные нормы не предусматривают возможности недобровольной госпитализации граждан, страдающих синдромом зависимости от алкоголя, наркотических или токсических средств. Сами по себе такие заболевания как алкоголизм, наркомания и токсикомания к категории тяжелых психических расстройств не относятся и не могут служить основанием для принудительной госпитализации. Больные алкоголизмом (наркоманией, токсикоманией) подлежат недобровольной госпитализации только при наличии тяжелого психического расстройства в смысле статьи 29 Закона о психиатрической помощи, а не в связи с их нуждаемостью в лечении как таковом.
Согласно пункту 13 Порядка оказания медицинской помощи по профилю "Наркология" бригада скорой медицинской помощи доставляет пациентов с признаками тяжелой интоксикации или психотических расстройств в медицинские организации, оказывающие круглосуточную помощь по профилям "анестезиология и реанимация", "токсикология", "психиатрия" и "наркология".
В соответствии с частью 1 статьи 33 Закона о психиатрической помощи вопрос о госпитализации лица в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке по основаниям, предусмотренным статьей 29 данного закона, решается в суде по месту нахождения медицинской организации. Часть 2 названной статьи предусматривает, что заявление о госпитализации лица в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке подается в суд представителем медицинской организации, в которой находится лицо. К заявлению, в котором должны быть указаны предусмотренные законом основания для госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, прилагается мотивированное заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости дальнейшего пребывания лица в медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях.
Решение о принудительной госпитализации больного в психиатрический стационар в недобровольном порядке принимается исключительно судом (статьи 33 - 35 Закона о психиатрической помощи, статьи 302 - 306 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 274 - 280 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Согласно части 1 статьи 303 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации заявление о госпитализации гражданина в недобровольном порядке подается в течение сорока восьми часов с момента помещения гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях.
Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 5 марта 2009 г. N 544-О-П, положение части третьей статьи 33 во взаимосвязи с положениями частей первой и второй статьи 32, части первой статьи 34 Закона о психиатрической помощи и статьи 133, части первой статьи 263, частей первой и второй статьи 303 и части первой статьи 304 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не допускает принудительную госпитализацию лица в психиатрический стационар на срок свыше 48 часов без судебного решения.
Из содержания правовых норм следует, что недобровольная госпитализация гражданина, страдающего психическим расстройством, в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, возможна только по решению суда и в случаях, предусмотренных статьей 29 Закона о психиатрической помощи.
Психиатрическая помощь вообще и недобровольная в частности должны оказываться исключительно в учреждении, имеющем лицензию в соответствии с законодательством Российской Федерации, врачами-психиатрами, имеющими высшее медицинское образование и подтвердившими свою квалификацию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (статьи 18 и 19 Закона о психиатрической помощи).
В кассационной жалобе не оспаривается, что Областной наркологический диспансер имеет такую лицензию и вправе оказывать пациентам недобровольную психиатрическую помощь. При этом заявителем не оспаривается, что госпитализация была обусловлена психическим состоянием больных, и такую психиатрическую помощь диспансер вправе оказывать гражданам.
Однако недобровольная госпитализация граждан в Областной наркологический диспансер должна осуществляться только в порядке главы 35 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (главы 30 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) на основании судебного постановления и в случаях, предусмотренных статьей 29 Закона о психиатрической помощи, а не на основании решения врачебной комиссии, как то закреплено приказом главного врача Областного наркологического диспансера от 9 января 2014 г. N 59.
Само по себе наличие зависимости от психоактивных веществ не может служить достаточным основанием для недобровольной госпитализации в наркологический стационар.
Для принудительной госпитализации необходимо наличие тяжелого психического расстройства больного, в том числе и для больных наркоманией и алкоголизмом.
Закон позволяет бригадам скорой помощи поместить больного принудительно в стационар для лечения без судебного решения на срок до 48 часов. В дальнейшем в соответствии с главой 35 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации представителю медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях, необходимо обратиться в суд с заявлением о госпитализации больного в недобровольном порядке, приложив заключение о необходимости такой госпитализации и наличии оснований, предусмотренных статьей 29 Закона о психиатрической помощи.
Такой же порядок и основания для недобровольной госпитализации распространяются на больных алкоголизмом (наркоманией, токсикоманией). Статья 54 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" другой порядок не устанавливает и не предоставляет иных оснований для принудительной госпитализации названных лиц без судебного решения.
Порядок создания и деятельности врачебной комиссии предусматривает наделение врачебной комиссии, кроме указанных в Порядке, иными функциями, если они предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Однако ни федеральными законами, ни иными правовыми актами на врачебные комиссии не возложены функции принятия решения о принудительной госпитализации граждан, страдающих тяжелыми психическими расстройствами, поскольку решение о недобровольной госпитализации по сути является решением об ограничении свободы и иных конституционных прав граждан, которые могут быть ограничены только на основании федеральных законов и исключительно в судебном порядке.
В силу процессуального законодательства (Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) и Закона о психиатрической помощи именно суд принимает решение о госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях в недобровольном порядке.
Комиссия врачей-психиатров лишь представляет в суд мотивированное и надлежащим образом оформленное заключение о необходимости пребывания гражданина в медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях (пункт 2 статьи 302 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, пункт 4 статьи 275 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), но сама не принимает решение о принудительной госпитализации гражданина.
Исходя из приведенных положений законодательства, вывод суда о том, что врачебная комиссия Областного наркологического диспансера вправе решать вопрос о недобровольной госпитализации лиц в порядке статьи 29 Закона о психиатрической помощи, является неправомерным.
При рассмотрении дела судом на данное обстоятельство внимание обращено не было.
Кроме того, выводы суда апелляционной инстанции относительно акта проверки и предписания в части пункта 1 о несоблюдении Областным наркологическим диспансером Порядка оказания медицинской помощи по профилю "Наркология" в части штатного обеспечения и материально-технического оснащения сделан без учета требований статей 3, 37 и 73 Закона об основах охраны здоровья и пункта 20 приказа Минздрава России от 15 ноября 2012 г. N 929н.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 328, 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
отменить апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 10 октября 2014 г. и дело по заявлению ГБУЗ "Самарский областной наркологический диспансер" об оспаривании решений Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Самарской области направить в Самарский областной суд на новое апелляционное рассмотрение в ином составе судей.